8月3日晚间，民政部发布通知就《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）向社会各界征求意见。意见反馈截止时间为2018年9月1日。
《草案》发布后，在社会组织领域引起了关注与争议。在《草案》的征求意见期，笔者主要就一些有着较大有争议的部分以提出问题的方式进行阐述，并对《草案》中展露出来的、有关当局对社会工作管理的改革思路进行分析，以期剖析问题，廓清背景。
一问社会组织的定义是什么？
《草案》并未说明社会组织的定义，而是以列举的方式指出：
“第一章第二条：本条例所称社会组织，包括社会团体、基金会、社会服务机构。”
“社会组织”没有明确的定义，这一问题由来已久。在我国，即使对从业者来说，“社会组织”也不是一个惯用词，人们往往使用慈善组织、公益组织、民间组织、NGO（非政府组织）、NPO（非营利组织）等定义相对清晰的名词。
这些词看似相同，但因为其对应的侧重点并不同，选择用某个词实际上代表着对某种特质的强调。（例如，很多基金会都会说自己是公益组织，而不说是NGO）民间没有统一的称呼，官方也没有统一的界定。虽然近年来官方文件一般统一用社会组织（直接主管部门也由民间组织管理局改为社会组织管理局），但也没有给社会组织下一个定义。
没有明确的定义，社会组织在国家、社会体系中实际上处于一个地位待定、作用模糊的位置。我国一直没有“社会组织法”，而该《草案》也只是条例，难道是无力解决，打算这个问题留待以后？但从《草案》的具体条文看来似乎又不是这样的。
除了第二章设立、变更和注销是将基金会、社团、社会服务机构分开论述，《草案》的大部分是将三者作为社会组织这一整体来论述的。
我们推测，《草案》采用的办法是将原来对基金会、社会团体、社会服务机构其中一家的规定扩展到另两家，或者折中。但一般来说，从基金会、社会团体、社会服务机构中抽象出普遍特质，给社会组织一个定义，再从这个定义出发去进行规范，更有可能建立一个逻辑严密的法律体系。
二问“结社自由”的表述为何不见了？
《草案》中关于“社会团体”的定义没有发生变化，但原《社会团体登记条例》的第一条的相关论述在《草案》中找不到了：
“为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例（《社会团体登记条例》）。”
这一条是对《宪法》“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”这一规定的落实。
虽然《草案》并不只针对社会团体，但按照一贯的立法思路，把原来规定社会团体的这一条规定扩展到基金会、社会服务机构，或者在第二章关于社会团体的规定中予以保留，是应有之义。而《草案》并未体现此节，有可能意味着立法思路已经产生了某些变化。
三问社会组织不得从事营利性经营活动，如何界定？
非营利性是社会组织比较公认的性质。原有的社会团体、民非条例都直接规定了不得从事营利性经营活动，而基金会则没有这样的直接规定。《草案》对此进行了统一规定：
“第一章第四条：社会组织应当遵守宪法、法律、法规、规章和国家政策......社会组织不得从事营利性经营活动。”
非营利性可以说是不以营利为目的，落实到具体的措施上就是不得私分、侵占、挪用，这一点十分容易界定。
但“不得从事营利性经营活动”如何界定呢？如果说是为了赚钱而经营的话，从市场获取资金已经成为社会组织在捐赠、政府补助、政府购买服务之外的一个重要资金来源。
随着社会企业越来越受到认可，不少社会组织也开始采用设立企业的方式从事公益事业。例如中国扶贫基金会就成立了中和农信这一小额贷款公司从事农村扶贫项目，其运作是市场化的，就是营利性经营活动，但赚取的资金是继续投入公益事业的。这该如何界定呢？
从国际上看，类似比尔盖茨这样的基金会都投资了很多公司，这也是保值增值的重要手段。此外，近年来股权捐赠的企业和企业家越来越多，而拥有股权的基金会作为企业股东甚至控股方从事的活动又该如何界定呢？
四问社会组织负责人的资格审查如何实施？
《草案》规定有五种情况不得作为社会组织的发起人、负责人，这比原有的条例严格了许多。在具体执行上，民政部门作为登记管理机关自然会对社会组织负责人是否有以上情况进行审核。
值得关注的是：
“第六章第六十八条：党建工作机构统一领导和管理社会组织党建工作，指导和督促社会组织开展党的建设工作，对社会组织负责人进行资格审查......”
审查会如何实施呢？如果是针对前述五种情况，民政部门已经进行了审核，党建机构再来审核，这两者之间是什么关系呢？如果不是针对前述五种情况，是否意味着要成为社会组织负责人还需要更多的条件？
五问社会组织工作人员究竟该发多少工资福利？
社会组织因为其非营利的性质，其从业者的薪酬待遇一直受到以下两个条例的限制：
1、基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。民非（社会服务机构）方面则没有具体的规定。
2、社会组织要获得非营利组织免税资格，工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍。
10不得超过两倍的规定，锁死了社会组织从业者的工资福利上限，一定程度上导致社会组织难以留住人才。
如今，《草案》规定社会组织专职工作人员的工资福利开支应当控制在规定的比例内。
“第四章第五十一条：社会组织的财产来源应当合法......社会组织专职工作人员的工资福利开支应当控制在规定的比例内，不得变相分配该组织的财产。”
很显然，这是因为基金会、社会团体、社会服务机构的工资福利不可能用一个标准来要求的，只能折中为“控制在规定的比例内”。问题是“规定的比例”究竟是多少？
据称，基金会、社会团体、社会服务机构各自的条例今后会废止，10规定就没了。但不得超过两倍的规定很有可能继续执行——如果社会组织想要取得非营利组织免税资格的话。
我们有两个猜测：
1、社会组织从业者的薪酬待遇一定程度上可以自由调节；
2、没有明确的界定，意味着主管部门有更大的自由裁量权。
六问基金会已经发展得够多了？
“第三章第二十三条：基金会由省级以上人民政府的登记管理机关负责登记管理。设立基金会，注册资金不得低于800万元人民币，且为到账货币资金。在国务院的登记管理机关登记的基金会......注册资金不得低于6000万元人民币。”
此前《基金会管理条例》规定的同样是省级负责登记管理，但注册资金不同，全国性公募基金会不低于800万元，全国性非公募基金会不低于2000万元；地方性公募基金会不低于400万元，非公募基金会不低于200万元。
而2016年征求意见的《基金会管理条例》（征求意见稿）曾提出将登记权限下放到县级民政部门，最低注册资金只需200万元。为了推动社区基金会的发展，部分地方还探索了100万元注册基金会的政策。
注册资金提升到800万元与6000万元，坊间普遍解读为：增加基金会注册门槛。
我们推测，可能是相关部门觉得基金会太多太滥太乱了，要控制。
我国的基金会多吗？的确，这两年基金会的发展比较迅猛，2015年底，基金会还只有4000多家，现在已经发展到6000多家，但在许多专家看来，其与巨大的社会需求相比还远远不够。随着互联网等的发展，基金会也出现了一些问题，但年检时不合格的基金会仍然是极少数。
我们猜测，较大的可能是基金会行业发展太快以致主管部门一时管不过来，展望未来，加强管理力量与推动行业自律应是一个确定的趋势。
七问一业多会能够到国家级吗？
在三类社会组织中，社会团体的竞争性是比较弱的，主要原因就在一业一会的规定。
《社会团体登记管理条例》规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”是不予登记的。这导致这个行业缺乏竞争，服务意识不强，有些机构成了“官僚衙门”。
近几年来，民政部门一方面大力推动行业协会商会去行政化（从半官方走向民间），一方面开始尝试一业多会（一个行业在一地可以成立多个行业协会）。例如广东省的社工行业就在广东省社会工作协会之外，又成立了广东省社会工作师联合会。
《草案》对这一趋势进行了肯定，规定“设立业务范围相同或者相似的社会团体，应当符合国家有关规定。”
但值得关注的是，这一做法可能只到省级。因为《草案》同时特别单独强调：
“第二章第二十条：......向国务院的登记管理机关申请设立的社会团体，与该登记管理机关已登记的社会团体业务范围相同或者相似，不符合国家有关规定的，不予登记。”
国家级的社会团体短期内仍无法实现“一业多会”？在许多专家看来，国家级的社会团体本应是改革的重点。
八问社会组织有没有法律救济途径？
近年来，随着社会组织数量的迅速增长，问题也相应的越来越多，民政部门加强了执法工作。民政部发布了多批非法社会组织名单，各地民政部门也纷纷把打击非法社会组织作为重点工作。由此看来，登记管理机关的执法权限扩大是一个必然的趋势。
《草案》第六、七两章集中阐述了相关部门如何对社会组织进行监督、执法，但并没有社会组织面对执法监管及处罚时的救济途径。
一个重要的问题是：如果社会组织对相关部门的处理措施有异议，该怎么办呢？在此之前，遇到这种情况，例如对年检结论不认可，社会组织基本上是和民政部门进行内部沟通，只有极少数会通过法院提起诉讼。
在社会组织已经达到80万个的当下，如果没有一个明确的救济途径，社会组织将十分被动，民政等相关部门或将面临处理越来越多的纠纷，其行政成本有可能居高不下。
本文作者：常时
