规范性文件，被百姓称为“红头文件”，是政府为管理某类事件制定的具有普遍适用效力的文件。如果规范性文件出现偏差或者不适当，不仅影响政府的权威性和公信力，还将损害社会公众的利益。为“红头文件”把脉，确保“红头文件”不走样，加强监督尤为重要。
据了解，对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方各级人大的一项监督职权，地方各级人大以此来督促行政机关依法行政。但从人大监督实践来看，规范性文件审查是目前人大监督工作中较薄弱的环节。如何让审查工作发挥有效作用？松北区人大常委会进行大胆探索，对政府规范性文件备审工作实现“零”的突破，在全市区县率先制定备案审查办法，“绘制”实际操作流程图，建立专家咨询论证制度，并对政府报告实行量化打分，全面提升规范性文件备案审查工作水平。
备审创新
松北区实现“零”的突破
多年来，规范性文件备案审查始终没有打开工作局面，备案和审查的规范性文件数一直没有实现“零”的突破，怎样破题？成了松北区人大常委会主任邹宗林及常委会领导班子创新思考的问题。
“实现备案审查工作‘零’的突破，困难不少。”邹宗林说，一方面要站在治国理政和政权建设的政治高度，解决好思想重视不够、工作摆放不到位、责任部门不落实、工作人员业务不熟悉、相关部门缺少沟通协调机制的问题，还要解决好负责备案审查的工作机构力量薄弱、法律专门力量缺乏的问题，更要解决好相关规定不规范、可操作性不强、配套制度不健全、相应保障不到位等问题。带着这些问题，区人大常委会对多个省、自治区、直辖市及部分市、区（县）进行调研，学习外地经验，寻求解决问题的对策。
2015年9月，《关于对规范性文件备案审查工作的调查与思考》的报告正式提交主任会议，这次主任会议对下步如何开展该项工作提出了一系列明确具体的工作措施和要求。以此为标志，松北区规范性文件备案审查工作的“大幕”徐徐拉开。
出台办法
“绘制”实际操作流程图
为解决如何规范、如何操作的问题，2015年10月，松北区人大常委会主任会议又提出了关于“修改制度，完善程序，整合力量，强化保障，全力以赴做好规范性文件备审工作”的有关要求。
区人大常委会借鉴了省内外10余个地市区县的做法，经主任会议讨论后，《哈尔滨市松北区人大常委会规范性文件备案审查办法》正式提交区人大常委会会议审议通过并印发。这个办法从操作层面明确了规范性文件的内涵，备案审查的范围、原则、程序和内容，以及需要注意的方法等等，使得这项工作有了一个更加规范、更好理解的总抓手。
同时，区人大常委会还研究制定了一系列规范性样本。包括区人民政府、各镇人大主席团提请规范性文件备案的报告样式、相关说明的样式，区人大常委会受理、提请主任会议审议、专家委员会审议结果报告等标准样式，以及区人大常委会提请上报市人大常委会备案审查的报告和说明样式等，使操作更加方便和规范。
为了规范程序和便于操作，松北区人大常委会专门绘制了工作流程图，根据主动审查和被动审查的要求，明确各个环节前后衔接、主体责任、职责要求、工作时限，对规范性文件的受理、审查意见提出、与制发文件机关沟通、组织法律专家学者论证和征求社会各界意见、提交主任会议审查、文件的修改与否以及公布与备案等各个环节，都做了程序上的衔接，使办法在实施过程中有了一个更有利于把握和实际操作的流程图。
“海选”精英
建立专家咨询论证制度
针对备案审查工作专业性很强，基层人大常委会法律专门人才缺乏的实际，松北区人大常委会借鉴了外地人大常委会的做法，建立了规范性文件审查专家咨询论证制度，由区人大常委会法制办和专家学者共同参加咨询论证，为审查规范性文件提供科学决策参考，破解了基层人大机关相关工作机构专门法律力量不足、审查质量难以保证等问题。
结合规范性文件审查的实际需要，松北区人大常委会在哈尔滨地区，分领域对大专院校、科研院所、法律事务、协会学会、专业机构等专家、学者进行了广泛遴选，优中选优地选择了27名专家，建立了专家型精英团队，在专家团队中，集聚了行政法、民商法等方面的高端人才，通过他们提供的优质高效的法律咨询服务，推动今后规范性文件备案审查工作健康跨越式发展。
去年，松北区人大常委会组织部分备案审查委员会专家对《哈尔滨大剧院及周边湿地管理公告》《松北区促进金融等行业发展扶持资金管理办法》等5个规范性文件进行了严格审查，收到良好效果。今年以来，又先后有《松北（高新）区促进科技创新等行业发展扶持资金管理办法》《松北区区级行政权力和公共服务事项下放工作实施方案（试行）》《松北区依法治理生产经营焚烧冥纸冥币工作方案》等3个规范性文件进入备案审查程序，目前正在依法依规办理中。
询问+调查
政府报告实行量化打分
回首两年来松北区人大常委会在规范性文件备案审查工作中所取得的成绩，邹宗林说，是四项机制助推区人大在备审工作中实现了创新。
“坚持科学的必审机制，既做到对政府报送的规范性文件随报随审，有件必报，有报必审，及时跟踪并下载《松北区内网》发布的由区政府及区政府办公室制定的文件，进行电子归档归类，及时发现和纠正迟报和漏报问题。”邹宗林说，区人大要求制定机关应当于每年1月31日前将上一年度制定、修改和废止的规范性文件目录及《归档文件目录》报送区人大常委会，通过对疑似规范性文件调取文档进一步确认，以便对上一年度的规范性文件制定和报送情况进行全面审核和综合评定，并进行情况通报。
记者了解到，松北区人大常委会出台了《哈尔滨市松北区人大常委会规范性文件备案审查工作通报制度》，规定了通报的运作程序和结果的运用，明确了出现重大问题应当予以通报的五种情形和根据工作需要可采取通报的四种情况。文件规定，制定机关未按照限定时限和要求报送的，由区人大常委会责令限期纠正；逾期未纠正的，给予通报批评。同时还规定，制定机关收到书面审查意见后，未在规定期限内修改或者废止，也未书面提出无需修改或者废止理由，或者提出的理由不成立的，区人大常委会给予通报批评，并由主任会议决定是否提请区人大常委会会议审议。
此外，松北区人大常委会还实施有效的工作询问和调查机制。2016年7月22日，区人大常委会会议专门听取了区政府备案审查工作情况报告，区政府常务副区长代表区政府作了专项报告，常委会组成人员进行了专题询问，并创新性地进行量化打分，打分结果为93.6分，促进了政府意识的转变和工作力度的加强。今年6月20日，区人大常委会对松北区规范性文件备案审查工作进行调研。调研组对加强规范性文件认定，解决报备文件漏报、迟报问题，指导好街镇报备工作，适时开展规范性文件实施情况评估等方面提出更高要求。
同时，松北区人大常委会还主动接受上级人大常委会监督，在加强对区政府规范性文件备案审查工作的同时，对区人大常委会形成的规范性文件主动上报审查。去年，对《松北区人大及其常委会关于财政预算审查监督暂行办法》如期形成备案报告和相关说明，上报市人大进行备案审查。据介绍，今年，松北区人大常委会又把该项工作列入重点工作计划，以期在常态化、规范化、实效化上登台阶、上水平，进一步开创工作新局面。
