本报记者 戴春晨
实习记者 甘韵矶 广州报道
“广州市人大是预算改革的小岗村。”在广州市人大调研时，研究财税法的数位北京专家观点一致。
近日，由北京大学法学院博士生导师、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文带队的专家组南下调研，在广州人大召开座谈会，聚焦全国首创的广州人大预算委员会（下称“预算委”）。目前，《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》正在公开向社会征求意见。专家组的目的很明确：梳理广州经验，形成修改意见，并作为全国人大设立预算委员会建议案的注脚之一。
座谈中，刘剑文等数位专家不时将广州人大比作“小岗村”。专家们达成共识，实际运作半年来，广州人大预算委探索地方立法“三审制”等系列政策，强化了对预算的审查监督和政府行为的规范，促使政府财政更加公开透明，或将成为全国多地仿效设立人大预算委的开端。
预算工委“升级版”
继2014年广州市政府率先“全裸”公开财政预算后，今年广州市继续在预算改革方面领跑全国。
2015年2月，广州市第十四届人大表决通过，设立国内第一个预算委员会，原承担预算审查监督职能的财政经济委员会（下称“财经委”）调整为经济委员会。预算委下设办公室，与已有的预算工作委员会（下称“预算工委”）办公室实行“两块牌子、一套人马”。预算工委为市人大常委会的工作机构，而预算委员会则为市人大的专门委员会。
刘剑文认为，广州市人大从预算工委到预算委的“升级”，迈出了制度创新的第一步。他认为，预算委是权利机构的组成部分，预算工委是为财经机构服务的工作机构，两者区别巨大。依托预算委这一机构创新的第一步，预算制度向更深层创新迈进将成为可能。
“分家”后，广州市人大预算委管政府账本的“手”得到解放。广州市人大预算委主任委员、预算工委主任欧阳知表示，预算委的运作，实现了人大对财政部门程序性监督到实质性监督的转变。
据欧阳知介绍，原先的财经委需要联系28个政府部门，事务性工作较多，难以集中研究预算问题；而地方人大开会审查政府预算时间有限，更多的是执行法定程序。上述原因可能造成对政府预算的监督不力，财政部门运作出现不规范，致使老百姓（603883,股吧）认为人大监督没有实际效果。
“所以要集中机构，集中一批人来专门做预决算的审查监督。”欧阳知解释说。2012年的预算工委和今年增设的预算委均是在此背景下设立。而如何“集中一批人”，广州市人大亦有所设计。在预算委的委员构成上，广州人大设定的名额为22人，平均分布至全市11个区县代表团。配备在代表团的两名委员，将在预算的审查活动和调研活动中起到领头羊的作用。
广州市人大预算委专家组成员、广东省人大常委会预算工委原副主任黄平表示，设立预算委员会不仅能保证人大集中时间和人力投入预算审查监督工作，而且打破原先财经委和预算工委职权不明晰的困境，提高了工作的效率和质量，实际上都在强化人大对政府预算的监督权。
作为参与此次调研的专家组成员之一，湖北统计局副局长、中南财经政法大学教授叶青评论称，广州市人大预算委的设立，有助于预算从“政府管理的工具”向“管理政府的工具”转变，让预算审查监督成为人大治官、治权的手段。从这个意义上讲，广州人大有望成为预算改革的“小岗村”，为全国提供可借鉴的样本。
中国法学会财税法学研究会常务理事、天津财经大学首席财政学家李炜光预期，在现行的法律的框架下，省级人大、地市级人大仿效广州设立预算委员会完全有可能。
“三审”制盯紧政府账本
设立预算委，并不是广州市人大在预算改革的唯一动作。在法律的既定框架内，广州市人大“将功夫做在开会前”。
2014年2月，《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法（修订草案）》审议通过，规定政府的全部收入和支出纳入预算管理，预算决算审查实行“三审”制，部门决算草案按照经济分类编报支出。
前述的“三审”制，即在《预算法》规定的“两审”制之前新增了一道“预备审查”。据欧阳知介绍，在预备审查阶段，各个专门委员会牵头组织本领域和其他领域的人大代表参与审查其所在领域的预算方案。在此阶段，预算工委、预算委则从中协调，提供技术指导，如进行名词解释。在实际操作中，通过预备审查的预算方案，已经修改了很多次，减了一些不合理的支出。进入初审阶段，预算委将各专门委员会的预备审查结合起来，加上预算委意见，统一反馈给政府财政部门。由此，除了预算草案和预算报告，人民代表大会还将收到预算委的初步审查意见和财政部门对初步审查意见的处理情况的报告。
预备审查更好地发挥了各专门委员会的专业性。欧阳知表示，预算委熟悉的是技术层面的编制工作，但职能方面的问题，如科教文卫领域的运作情况和需求，科教文卫委员会更了解。广州市人大已形成了共识，人大的监督工作，最基础和最重要的工作就是对预决算的监督。因而，“三审”制实行后，人大常委会审议一讲到预算，各个专门委员会均表现得非常踊跃。
由于预算委的设立，广州市人大不仅将审查的功夫做在开会前，还将监督的功夫做在了闭会期间。
闭会期间，预算委将预算信息收集工作做细，人大会议审议预算时间的不足得到了补充。欧阳知谈到，以往人大预算决算的信息基本上来自政府财政部门和审计部门，而现在已有拓展。拓展的信息渠道主要为两块，一是关注网络舆论，关注老百姓的呼声；二是关注国务院和中央部委的政策和红头文件，预先做好承接的准备。具体实践中，顶层设计和百姓关注的数个热点成为重点审核的问题，分别是地方债务、政府投资重点、垫付款，以及就重大项目要求有关部门要接受人大询问。
刘剑文表示，要实现政府预算的审查监督，光靠预算委或预算工委力量是不够的，必须整个人大里面动起来。预备审查的优势在于，能协调整个人大的专门委员会，同时调动人大常委会、党组对预算问题的重视，值得地方人大学习借鉴。
