特色小镇不够“特”、假小镇真地产、政府大包大揽、只管前期申报不管后期发展……针对特色小镇建设中暴露出的这些问题，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部日前发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出，不能把特色小镇当成筐、什么都往里装。推进特色小镇建设，要坚持创新探索、因地制宜、产业建镇、以人为本、市场主导的原则，要严防政府债务风险，严控房地产化倾向，严格节约集约用地。
特色小镇：失控风险悄然累积
“有些地方在缺乏产业支撑的情况下，人为地打造一个特色小镇。有的房地产企业在大城市取得土地比较困难的情况下，就转移到县以下地区搞特色小镇。这种倾向是很危险的。”中国区域经济学会副会长肖金成表示。
特色小镇，无疑是当下最热门的投资领域。2016年和2017年，住房和城乡建设部先后公布了两批共403个中国特色小镇。按照规划，到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。近年来，一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇不断涌现，“但在推进过程中，也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。”肖金成说。
他坦言，这其中，最令人担忧的，就是房产化和虚无化。一些地方的所谓特色小镇，依旧遵循着圈地盖楼、物业租售的老套路。不仅毫无“特色”可言，而且造成了大量的房产空置和土地浪费;而在另一些地方，花样繁多的特色小镇大兴求新求异之风，高大上的噱头层出不穷，却往往是有名无实、不知所谓。
而在另一位上市房企负责小镇业务的负责人看来，即便各地都在热火朝天大建快建特色小镇，但是多数都没有找到适合自己的、成熟可行的运作方案。“特色小镇并不会凭空而来，而必须立基于地域化的风土人情，或者是具备比较优势的产业集聚;但在现实中，不少特色小镇完全是一派另起炉灶的姿态，甚至将原住民整体迁出，几乎完全割裂了小镇与当地的脉络联系。”他还为记者列举出很多这样的例子，比如，在穷乡僻壤建金融小镇、在荒郊野外建汽车小镇等等，这些建立在空想基础上的做法，恐怕会酝酿严重的风险。
产业成特色小镇核心抓手
“特色小镇一定要依托特色产业，先有产业后有小镇。”肖金成认为，这也是业内的共识。对产业发展方面的表述，成为业内关注《意见》的焦点。
易居研究院智库中心研究总监严跃进指出：“政策明确了一个思路，即特色小镇不是简单的房地产建设，而是一个综合的、全方位发展的概念。”他说，从《意见》表述来看，政策提到适度提高产业及商业用地比例，所以对于一些商业地产和产业地产开发的企业来说，未来落实“一镇一产一企业”的思路是有积极作用的，有优质产业尤其是有绿色发展概念的企业，在特色小镇发展上会更加吃香。
实际上，在产业发展层面，《意见》提出坚持产业建镇，要立足各地区要素禀赋和比较优势，挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，做精做强主导特色产业，打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态，防止千镇一面和房地产化。
在如何凸显“特色”层面，《意见》强调，要立足区位条件、资源禀赋、产业积淀和地域特征，以特色产业为核心，兼顾特色文化、特色功能和特色建筑，找准特色、凸显特色、放大特色，防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争。
在全联房地产商会特色小镇分会秘书长匡洪广看来，对于特色小镇与传统的产业园区、城市功能区的最本质区别，也即特色产业的发展前景，政策层面还需要更加深入和准确的引导，也是此次《意见》还有待完善的部分。
他表示，随着科技革命和产业变革的加速，以传统产业为核心的产业园区，和以服务业为主的城市功能，难以满足新兴产业和消费产业的生产核心——高素质人才——对产业载体的要求，这也是生产、生活、生态空间“三生”融合的特色小镇的发展关键所在。
谁来主导特色小镇的产业发展?肖金成认为，在特色小镇和小城镇建设过程中，要以企业而且是实体经济企业为主体，由企业自行负责投资决策，政府则发挥制定规划政策、搭建发展平台等作用，避免政府举债建设进而加重债务包袱。“以大中型企业为依托建设特色小镇，既有产业，又有丰富的资金和市场，有助于实现良性化发展。”肖金成说，有的地方政府人为打造古镇古村来发展旅游，实际上风险很大。
在严控房地产化倾向方面，《意见》提出，各地区要综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模，从严控制房地产开发，合理确定住宅用地比例，并结合所在市县商品住房库存消化周期确定供应时序。适度提高产业及商业用地比例，鼓励优先发展产业。科学论证企业创建特色小镇规划，对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防范“假小镇真地产”项目。
《意见》有利于促进特色小镇健康发展
在《意见》中，给出了特色小镇明确的边界范围。
《意见》指出，各地区要准确理解特色小镇内涵特质，立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，推动创新性供给与个性化需求有效对接，打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。不能把特色小镇当成筐、什么都往里装，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。合理控制特色小镇四至范围，规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里左右，旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎表示，《意见》的着眼点是针对特色小镇和特色小城镇建设过程中的突出热点问题进行规范，因此，《意见》多次出现了防止、严格、规范等字眼。短期来看，这可能会使特色小镇建设的热度有所降低，但长期来看，有利于促进特色小镇的健康理性发展。
《意见》还提出了坚持创新探索、坚持因地制宜、坚持产业建镇、坚持以人为本和坚持市场主导的五项基本原则，并提出了准确把握特色小镇内涵、厘清政府与市场边界、严控房地产化倾向在内的十项工作任务。
在匡洪广看来，这些原则与任务有三大特征。第一是规范为主线。《意见》通过划定特色小镇发展的基本原则和重点任务，对特色小镇的概念、定义和发展路径统一认识、明晰概念。因此，《意见》才会在开篇就提出，“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。”
第二是强调市场。匡洪广表示，《意见》在中央层面的特色小镇文件中，首次提出了以企业为特色小镇和小城镇建设主力军，和注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商，有利于培育市场主体，激发特色小镇建设活力。
第三是注重创新。《意见》多次提到了浙江模式，并提出要科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容，合理借鉴其理念方法、精神实质和创新精神。匡洪广表示，浙江模式本身就是城镇化过程中探索的创新发展模式。《意见》提出要防止“新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”，不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核，就是为了防止特色小镇走上产业园区发展的老路，促进模式创新和道路创新。
“《意见》还明确，统一实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度，取消一次性命名制，避免各地区只管前期申报、不管后期发展。这意味着，特色小镇不再是戴上帽子后一劳永逸。”冯奎说，“申报时很积极，后续工作跟不上，这样的情况，在有了退出机制之后将不复存在，这也将推动特色小镇的建设向着更加健康的方向发展。”
