行政规范性文件的合法性“谁来审”

——青海省司法厅有关负责人就《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》答记者问

日前,青海省人民政府办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（青政办〔2019〕45号）(以下简称《实施意见》)。青海省司法厅党组成员、副厅长孙青海就有关问题接受了记者采访。

问：《实施意见》出台的背景是什么？

答：随着法治政府建设的深入推进，建立健全行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核机制的要求日益凸显。2018年12月4日，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）。省政府领导作出批示，要求抓紧研究制定我省具体实施意见。省委全面深化改革委员会办公室也将此项工作列为2019年由省政府分管领导牵头负责的一项深化改革重要任务。省司法厅根据文件精神，结合我省规范性文件管理实际，在广泛征求意见、充分论证、集体研究决定的基础上，形成了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（代拟稿）报送省政府。2019年4月3日，省政府办公厅印发了《实施意见》。

问:制定出台《实施意见》有什么重要意义？

答:全面推行规范性文件合法性审核机制是全面贯彻落实党的十九大和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的重要举措，是从源头上防止违法文件出台、促进行政机关依法行政的重要抓手，对于维护国家法制统一、政令畅通，保障公民、法人和其他组织合法权益，增强行政机关公信力和执行力，建设法治政府具有重要意义。

问:当前，各地区、各部门在行政规范性文件合法性审核工作中存在哪些问题，《实施意见》对此做了哪些针对性规定？

答:现阶段各地区、各部门在制发规范性文件及合法性审核时，主要存在以下问题，一是对规范性文件的认定不准确，对规范性文件的属性、范围、特征把握不准；二是在审核内容和标准上把握不一，审核的随意性较大；三是合法性审核力量薄弱，市州、县两级的审核人员缺乏，审核能力不足。

《实施意见》坚持问题导向，从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任等五个方面入手，对建立健全规范性文件合法性审核机制的内容作了具体规定，旨在有效解决“谁来审”“审什么”“怎么审”的问题。

问:《实施意见》在解决规范性文件“谁来审”的问题是如何规定的？

答:《实施意见》明确规定，县级以上人民政府及办公机构制定的规范性文件，以及政府各部门报经本级人民政府同意制定的规范性文件，由本级人民政府审核机构负责审核；起草部门报送政府前，应当先由本部门审核机构进行审核。县级以上人民政府各部门制发的规范性文件，由本部门审核机构负责审核。乡镇人民政府及街道办事处制发的规范性文件，已明确专门审核人员的，由本单位审核人员负责审核；未明确专门审核人员的，应当报送县级人民政府审核机构统一进行审核。

问:《实施意见》在解决规范性文件“审什么”的问题是如何规定的？

答:《实施意见》对合法性审核的内容和标准作了明确规定，审核内容具体包括:制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策；是否违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序等。

问:为确保规范性文件应审尽审，《实施意见》在完善审核工作流程方面作了哪些规定？

答:《实施意见》规定，起草单位要及时将文件送审稿及起草说明、本单位的合法性审核意见、征求意见及意见采纳情况，以及制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定等相关材料，报送制定机关办公机构。制定机关办公机构要对制定文件的必要性以及报送材料的完备性、规范性审查，重点对起草法定程序、开展评估论证、征求意见建议等予以形式审核。对没有必要制发的直接退回起草单位；对报送材料不完备或者不规范的，退回起草单位或者要求在规定时间内补充材料后重新报送；对符合报送要求的，转送审核机构合法性审核。制定机关办公机构要进一步完善接收、转送合法性审核工作流程，确保程序清晰、衔接顺畅、应送必送。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

问:《实施意见》在整合各方资源、提升审核质量和效率方面作了哪些规定？

答:《实施意见》在创新审核方式，发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用，做好与大数据技术和资源的结合等方面作出规定。一是对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关意见。二是要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。三是要积极探索运用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，充分发挥青海省行政规范性文件监督管理系统作用，强化规范性文件合法性审核功能，确保规范性文件监管工作“看得见”“摸得着”“管得住”。

问:《实施意见》对各地区、各部门贯彻落实有哪些具体要求？

答:为确保合法性审核机制落到实处，《实施意见》从三个方面，提出了贯彻落实要求。一是加强组织领导。各地各部门要高度重视规范性文件合法性审核工作，主要负责同志要认真履行第一责任人职责，切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，定期听取合法性审核工作情况汇报。二是注重能力建设。各地各部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，设立专门审核工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作人员，确保与本单位合法性审核工作任务相适应。三是强化指导监督。将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作落实好的予以通报表扬，对工作落实不力的及时督促整改，对工作中出现问题较多造成不良后果的要严肃问责。