规范性文件在案件审理中的审查适用
裁判要旨
规范性文件不是正式的法律渊源，在人民法院进行司法审查前，规范性文件对人民法院而言不具有法律规范意义上的约束力，但对行政机关而言，规范性文件是行政行为的依据，行政机关应予遵从。人民法院经审查后认为规范性文件合法、适当，不与上位法冲突的，并有益于纠纷的化解，应承认其效力，并作为审查行政行为合法性的依据。
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终2095号
本院认为，本案的审理重点是市政府作出的济征协不字（2017）2号《告知书》是否合法正确。
本案中，上诉人赵金国、孟庆常、孟庆成因对地上附着物的种类及数量认定有异议申请济南市国土资源局、济南市国土资源历城分局进行协调，2017年2月10日，被上诉人市政府作出济征协不字（2017）2号《告知书》认为,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，上诉人的申请事项不属于争议协调的范围。对此，本院认为，虽然《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》对补偿标准有争议的可以申请协调、裁决作出了规定，但目前尚无法律、法规及规章对因地上附着物的种类、数量认定引起的争议是否属于人民政府的协调处理范畴作出规定。山东省人民政府关于《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十条规定：“下列征地补偿安置标准争议可以申请协调或裁决：……因青苗和地上附着物的种类、数量的认定引起的争议，由设区的市人民政府处理。”该规定明确了政府在土地征收过程中因地上附着物种类、数量认定引发争议的调处职责，规范了政府的征地补偿安置标准争议协调裁决行为，有利于解决征收人与被征收人因地上附着物种类、数量的认定引发的争议。《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》虽系规范性文件，但该项规定是对上位法中未规定部分的补充和细化，其与上位法的规定并不冲突，应予适用。本案中，上诉人因对地上附着物的种类及数量认定有异议申请政府处理，被上诉人作为设区的市人民政府应当履行《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十条规定的调处职责，被上诉人作出济征协不字（2017）2号《告知书》认为上诉人的申请不属于其协调范围错误，应予撤销。被上诉人应受理上诉人的协调申请并作出处理。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。
另外，规范性文件不是正式的法律渊源，在人民法院进行司法审查前，规范性文件对人民法院而言不具有法律规范意义上的约束力，但对行政机关而言，规范性文件是行政行为的依据，行政机关应予遵从。原审法院认为《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》系山东省人民政府办公厅发布的规范性文件，不能作为人民法院裁判行政案件的依据，不予适用错误，本院予以纠正。
综上，原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。市政府作出济征协不字（2017）2号《告知书》错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2017）鲁01行初681号行政判决；
二、撤销济南市人民政府济征协不字（2017）2号《告知书》；
三、责令济南市人民政府于法定期限内受理赵金国、孟庆常、孟庆成等三人的协调申请并依法作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人济南市人民政府负担。
本判决为终审判决。
