下载招标文件后超过七个工作日还能质疑吗-招标文件

案例回放

某集采机构受采购人委托，就某货物项目进行公开招标。2016年11月21日，集采机构在财政部门指定的媒体上发布了招标公告，规定招标文件在其官方网站上免费下载，下载期限为2016年11月21日-25日。

A公司于2016年11月22日下载了招标文件，12月5日，A公司向集采机构提出书面质疑，认为招标公告中规定的招标文件下载期限不符合相关规定。

集采机构收到质疑后，认为招标公告属于采购文件，根据《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第五十三条第一项的规定，对可以质疑的采购文件提出质疑的，应在收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日起七个工作日内提出质疑。A公司于2016年11月22日下载了招标文件，也就是说A公司收到采购文件之日为2016年11月22日，质疑期截止日应为2016年12月1日。A公司2016年12月5日提出书面质疑时，已经超过了七个工作日的法定质疑期，属于无效质疑。因此，集采机构对A公司提出的质疑未予答复。

A公司对此表示不满，向当地财政部门书面反映情况，递交了投诉书。财政部门受理了A公司的投诉。

问题引出

1.下载招标文件后超过七个工作日还能提出质疑吗？

2.集采机构的应对措施是否合理合法？

3. 应如何避免类似情形的发生？

专家点评

《政府采购法》第五十二条关于提出质疑的时间规定，有两点需要注意：一是法定质疑期是七个工作日，二是质疑期的起算时间是“知道或者应知其权益受到损害之日”。“知道”和“应当知道”是一种法律推定，实践中比较难以把握。因此，《条例》第五十三条对质疑期的起算时间作出了明确规定。

本案例中，A公司于2016年12月5日提出书面质疑并未超出法定质疑期，因为《条例》对供应商的质疑分三种情况进行详细规定。其中，对采购过程提出质疑的，质疑期的起算时间为各采购程序环节结束之日。而采购过程，是指从采购项目信息公告发布起，到中标、成交结果公告止，包括发布招标公告、投标、开标、评标等各个环节。对发布招标公告环节提出质疑的，质疑期的起算时间就是招标公告结束之日。本案例中，A公司认为招标文件下载期限不符合相关规定，并不是指招标公告的具体内容违法违规，而是指在相应程序上（招标文件提供下载的时间）不符合相关规定，应属于对采购过程的质疑。因此，质疑期的起算时间就是招标公告结束之日，也就是2016年11月25日，按照质疑期为七个工作日的规定，质疑期截止日应为2016年12月6日。因此，A公司在2016年12月5日提出质疑，并没有超过法定质疑期。

另外，还有两点需要注意。一是根据《条例》第三十一条“招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于五个工作日”的规定，以及《民法通则》第一百五十四条“规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”的规定，招标公告中规定招标文件下载期限为2016年11月21日至2016年11月25日是错误的，下载招标文件的截止期应为2016年11月28日。根据《政府采购法》第五十三条和第五十四条的规定，采购人、采购代理机构应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复。也就是说，只要采购人、采购代理机构收到供应商的书面质疑，就必须进行答复。如果供应商提出书面质疑时已经超过法定质疑期，或者质疑内容涉及商业秘密等，应当在答复中明确告知此情况，并说明未对具体问题进行解答的法律依据。本案例中，集采机构对A公司提出的质疑未进行答复是违法的。

那么，政府采购相关各方如何避免类似情形的发生？

首先，采购人、采购代理机构在处理质疑时，要认真分析质疑的内容。质疑内容不同，质疑期的起算时间也不同。这里要特别注意对招标公告提出的质疑，如果是对招标公告具体内容的质疑，比如对供应商的资格条件提出质疑，那么应属于对采购文件的质疑，质疑期的起算时间是收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；如果是对发布招标公告这一环节的质疑，比如对招标公告的发布媒体、发布期限的质疑，就属于对采购过程的质疑，质疑期的起算时间是采购程序环节结束之日。实际工作中，采购人、采购代理机构应针对不同的质疑内容分别计算质疑期的起算时间。

采购人、采购代理机构作为答复质疑的责任主体，应当加强学习，掌握相关法律知识。尤其是采购代理机构，作为采购活动的组织者，在采购活动的各个环节都发挥着非常重要的作用，应当对相关法律知识有一个全面的了解。具体到本案例，在计算公告期时，公告当天是不计算在期间内的。对供应商的质疑进行答复是法定义务，不管质疑是否合法，均应在规定的时间内作出答复。即使不需要对具体问题进行解答，也应当尽到告知义务。

法规链接

第五十一条供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。

第五十二条供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

第五十三条采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。

第五十四条 采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。

第三十一条招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。

第五十三条 政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：

（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；

（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；

（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。

《民法通则》

第一百五十四条民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算。