撰文 | 余辉 编辑 | 迟名
“寄：北京市西交民巷23号，全国人大常委会法制工作委员会办公室（收）”，2016年9月23日上午，一份长达6页的《申请审查建议书》被发往全国人大常委会，要求对最高检两份司法解释性文件进行违宪违法审查。
这封信的发出者律师苗永军，最初心里是没底儿的。他知道公民认为“两高”的司法解释与法律规定相抵触时，可以向全国人大常委会提出审查建议。“监督法有规定。但能有什么结果呢？”
可是7个月后，最高检却有了动作……
“附条件批捕”后被判无期
去年9月23日发出的《申请审查建议书》，申请人是在内蒙古女子监狱服刑的于晓娟，发出者则是于晓娟的代理律师——内蒙古星洋律师事务所律师苗永军。
政知见（微信ID:bqzhengzhiju）看了这封信，里面有句话是这样写的，“申请人发现‘附条件逮捕’的‘出身’有问题”。
究竟什么是“附条件批捕”？
这里要解释一下哪些情况可以逮捕。据2013年1月1日起施行的刑事诉讼法，对有证据证明有犯罪事实，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的，应当予以逮捕。
2013年4月，最高检侦查监督厅印发了一份司法解释性文件，对“附条件逮捕”作出说明。据上述文件，检察院在审查逮捕时，对于可能被判10年以上有期、无期或死刑的重大案件，符合规定情形，可以依法批捕，并对侦查机关提出“捕后继续侦查取证”的要求。
于晓娟就是在文件下发一个多月后（2013年5月26日），被当地检察院“附条件批捕”的。2015年11月30日，内蒙古高院下达刑事裁定书，于晓娟因诈骗罪被判无期徒刑。判决生效后，苗永军开始着手申诉。
最高检的文件“不太合法”
苗永军对政知见（微信ID:bqzhengzhiju）说，对于被“附条件批捕”的于晓娟案，当地司法机关认为他们的依据是最高检的文件，“没有什么问题”。但法律规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律”。
他认为上述文件“不太合法”。
“我看了很多资料，最后找到监督法，说公民可以对两高的司法解释提出审查建议。”苗永军说，他立即会见在监狱服刑的于晓娟，经其同意，着手写了上述的《申请审查建议书》，并寄给全国人大常委会法工委。而“法工委”是全国人大常委会具体承担公民、组织审查建议研究职责的工作机构。
2017年4月28日，最高检侦查监督厅下发《关于在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”的通知》。通知称，“从即日起不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用‘附条件逮捕’的意见（试行）》，今后在审查逮捕工作中不再适用‘附条件逮捕’”。
政知见（微信ID:bqzhengzhiju）注意到，从2016年9月23日将《申请审查建议书》发往全国人大常委会，到2017年4月28日最高检不再适用“附条件逮捕”，前后用了7个月。
敢“吃螃蟹”的人不止一个
苗永军并非是第一个“吃螃蟹的人”。
有个叫潘洪斌的人，因为一封信登上了今年《法治中国》第二集《大智立法》的节目。
2015年10月10日，家住杭州的潘洪斌，骑着一辆外地牌照的电动自行车，途经杭州环城北路与莫干山路口时，被执勤交警拦下。依据《杭州市道路交通安全管理条例》，交警要查扣他的电动车并托运回原籍。
潘洪斌查阅了相关规定，没有发现非机动车在这类情况下，要被扣留或强制托运回原籍的条款。
2016年4月，他致信全国人大常委会法工委，建议审查《杭州市道路交通安全管理条例》，撤销条例中违反行政强制法设立的行政强制措施。杭州市人大常委会和有关部门遂着手研究条例修改方案，决定将条例的修改列入2017年立法计划。
今年6月28日，杭州市第十三届人民代表大会常委会第三次会议通过关于修改上述条例的决定，删除了“交警可以扣留车辆”相关条款。
“装上牙齿”让监督硬起来
政知见（微信ID:bqzhengzhiju）发现，在第二十三次全国地方立法工作座谈会上，张德江提到，备案审查有两重功能，一是保证中央令行禁止，二是保证宪法法律实施。要切实加强备案审查工作，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。
这次会议还提到，只要规范性文件的制定主体在人大监督对象的范围之内，其制定的规范性文件就必须纳入备案审查范围。人大可通过主动审查、被动审查、重点审查等方式进行备案审查，对组织、公民等提出的审查建议进行处理。
“近年来，国家立法主动适应改革和经济社会发展需要作出较大调整，但一些地方立法不能及时跟进，影响改革举措落地落实；一些地方立法突破、规避国家法律法规，限制公民、组织权利或者增加公民、组织义务，增加部门权力或者减轻部门责任等问题时有发生；个别地方甚至受利益驱使搞‘立法放水’，降低国家法律法规标准，造成严重后果。”
以上，是全国人大常委会法工委主任沈春耀在上述座谈会上作出的结语。在他看来，“备案审查”仍需“加强和改进”。至于如何加强和改进，“装上牙齿”让监督“硬”起来是重要一环。
沈春耀指出，要抓紧研究建立健全说明、沟通、通报、函询、约谈、督办、纠正等工作机制，积极探索实践，在敢于监督、善于监督上下功夫。发现可能存在违法违规问题的，要及时约谈函询，督促纠正；必要时依法提出书面审查意见、研究意见，明确督办程序和时限，加大督促力度，防止“久拖不决”。“对于经过沟通协调后制定机关仍然拖延推诿、不予纠正的，要坚决依法撤销。”
校对 | 李喆
