法制日报记者 张维
“红头文件”的规范化又迈出重要一步。
老百姓俗称的“红头文件”，实际上就是行政规范性文件。日前，国务院办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。据了解，这是第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等作出全面、系统的规定。
加上今年5月份国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称《通知》），两份文件共同构成了行政规范性文件制定和监督管理的基础性制度措施。
行政规范性文件是行政机关开展行政执法活动的重要依据，覆盖行政管理的各个领域。这一类直接关系政府是否依法行政，直接关系老百姓的合法权益和政府形象的文件，近年来却也不少被曝出“奇葩文件”“违法文件”的新闻。
中国政法大学法治政府研究院近年来发布的中国法治政府评估报告显示，当前，地方政府行政规范性文件法治化状况总体得分率仍较低，行政规范性文件的规范度不够，“任性”仍然在一定程度上存在。
“实践中，规范性文件的制定主体也较为混乱，一些未直接对老百姓的权利产生影响的内部工作规则、办事机构发布的文件均出现在了部分地方政府网上公布的行政规范性文件专栏中，行政规范性文件文本语言表述不规范、篇章结构安排逻辑不严谨、本身质量不高等问题依旧凸显。甚至，还存在涉嫌违反行政许可法、行政处罚法的情形，成为制约当前法治政府建设的‘最后一公里’的梗阻，亟需‘对症下药’、攻坚克难。”中国政法大学副教授曹鎏告诉《法制日报》记者。
这就使得对于规范性文件的规范管理成为必然。为实现对行政规范性文件合法性的源头性把控，《指导意见》明确提出要建立职责清晰、审核严格、程序规范、权责一致、运行高效的合法性审核机制，切实发挥杜绝违法行政规范性文件的“过滤器”功能。为确保行政规范性文件实体合法，必须借助对行政规范性文件制定全过程的程序规制来实现。《指导意见》通过规范审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责，以及强化审核责任夯实了合法性审核机制，这对行政规范性文件制定过程全链条法治化管理将起到关键性作用。
曹鎏指出，行政规范性文件的效力层级虽然比较低，但与行政法规、规章一样，具有普遍适用力，故提升行政规范性文件的质量亦应当成为提升行政规范性文件法治化水平的应有之义。合法性审核机构可以在对行政规范性文件合法性审查基础上，进一步审核其质量是否达标。
曹鎏认为，《指导意见》明确了审核范围，是一大亮点。“只要构成行政规范性文件的，必须全部纳入合法性审核范围，以确保实现合法性审核的全覆盖，做到应审必审。”按照《通知》的规定，一个行政公文是否属于行政规范性文件，必须同时满足五个要件。《指导意见》在此基础上，从另一层面作出排除性规定，又进一步明确各级行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件不属于行政规范性文件，自然就不排除在合法性审核的范围之内。
借助信息化手段，也是《指导意见》的一大亮点。互联网时代的到来为实现对行政规范性文件的全过程动态管理提供了硬件支撑。《指导意见》从两个方面作出规定：一方面，要注意完善合法性审核管理信息平台，有效处理好与公文管理系统和政务信息平台的衔接，另一方面，要制定合法性审核管理信息平台的建设标准，统一格式、文本、标准等各项管理要求，实现电子审核一体化和平台互联互通，此外，还应积极探索建立合法性审核台账以及合法性审核信息共享机制，以充分发挥大数据技术和资源对于切实提高审核实效的重要意义。各级行政机关应当主动适应信息化要求，积极运用互联网技术和信息化手段推进行政规范性文件合法性审核的信息化平台建设。
此外，《指导意见》在保证制定内容和程序合法，以及严格审核程序上也作出了明确要求。
“《通知》和《指导意见》的出台正式开启了行政规范性文件制定和监督管理的法治之路。行政规范性文件制定、监督和管理全过程的法治化号角已经响起。”曹鎏说，期待“奇葩”“任性”“违法”的行政规范性文件问题能够被逐渐根治，老百姓对法治政府建设的满意度和获得感能够得到真正提升。
