招标文件是招标人向潜在投标人提供的介绍项目情况和招标条件，供投标人知悉招标投标规则和编制投标文件的材料。《招标投标法》第十九条规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。”
《招标投标法》第二十条规定：“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。”《实施条例》第二十七条规定：“招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。”
《实施条例》第二十三条强调文件内容必须合法：“招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。”《实施条例》第十五条还规定：“编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。”
招标文件是投标人编制投标文件的依据，《招标投标法》第二十七条规定：
（1）“按照招标文件的要求编制投标文件。”投标人只有依照招标文件提出的要求编制自己的投标文件，才有中标的可能。
（2）“投标文件应对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应。”是指投标文件的内容应对招标文件规定的实质要求和条件（包括招标项目的技术要求、投标报价要求和评标标准等）做出相应的回答，不能存有遗漏和重大的偏离。
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