最高法院判例：规范性文件一并审查的方式——章新宝诉贵池区政府、清溪街道办行政管理案
【裁判要旨】
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的规定，”有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定，对规范性文件合法性的审查，主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。
人民法院审查针对规范性文件合法性的再审申请，根据再审理由和案件实际情况，可以针对规范性文件合法性的所有方面进行审查，也可以主要针对再审申请人质疑的方面进行审查。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定：”人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的”规范性文件制定机关”，既包括被请求审查的规范性文件的制定机关，也包括更高等级的规范性文件的制定机关。
人民法院在审查规范性文件是否存在”与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时，应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可，并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下，应当尊重上级机关的意见。并且，所谓下位法与上位法相抵触，必须是针对同一事项或对象。在不是针对同一事项或对象时，不能适用上位法优于下位法的规则。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申3312号
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”在本案，再审申请人章新宝就是在对清溪街道办扣缴养老保险统筹基金的行为提起诉讼时，一并请求对该扣缴行为所依据的规范性文件贵政〔2010〕16号文件的合法性进行审查。再审申请人申请再审，也主要针对原审法院对于规范性文件合法性的审查认定。
围绕再审申请人的再审理由，本院进行了审查。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的规定，”有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定，对规范性文件合法性的审查，主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。一审和二审法院正是围绕这几个方面对贵政〔2010〕16号文件的合法性进行了审查，认为该文件符合法律规定，其中由村委会提取部分土地补偿款作为被征地农民养老保险统筹基金的条款符合《中华人民共和国土地管理法》及其他行政法规的规定。
人民法院审查针对规范性文件合法性的再审申请，根据再审理由和案件实际情况，可以针对规范性文件合法性的所有方面进行审查，也可以主要针对再审申请人质疑的方面进行审查。本案中，再审申请人对贵政〔2010〕16号文件的合法性提出质疑的主要理由，是”贵政〔2010〕16号文件的制定无法律依据，违法无效。池州市人民政府制定的池政〔2007〕123号文件才是合法有效的规范性文件”。在此情况下，本院的审查也主要集中于贵政〔2010〕16号文件是否违反池政〔2007〕123号文件的规定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定：”人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的”规范性文件制定机关”，既包括被请求审查的规范性文件的制定机关，也包括更高等级的规范性文件的制定机关。因此，本院专门举行听证会，邀请贵政〔2010〕16号文件的制定机关贵池区政府以及池政〔2007〕123号文件的制定机关池州市人民政府到庭发表意见。经审查查明，贵池区政府制定的贵政〔2010〕16号文件中关于提取部分土地补偿费的规定是解决养老保险资金的筹集问题，而池州市人民政府制定的池政〔2007〕123号文件第九项是解决养老保险金的发放问题，并非针对资金的筹集问题。池州市人民政府在听证程序中也说明，两个规范性文件解决的不是同一事项，不存在冲突问题，再审申请人关于违反上位法规定的再审理由，是对规范性文件的错误理解。对此本院认为，人民法院在审查规范性文件是否存在”与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时，应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可，并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下，应当尊重上级机关的意见。并且，所谓下位法与上位法相抵触，必须是针对同一事项或对象。在不是针对同一事项或对象时，不能适用上位法优于下位法的规则。据此，对于再审申请人的该项再审理由，本院不予采纳。
此外，再审申请人所说的”新证据”，不足以推翻原判决。其提出的二审不开庭审理等问题，亦不构成严重违反法定诉讼程序。
综上，再审申请人章新宝的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人章新宝的再审申请。
